文/观察者网专栏作者 白车
一个前沿的记录者
最近，我调研了中西部地区的一个“人口小县”。疫情期间这里常住人口是12万，目前常住人口8万左右，大部分集中于新老县城，总计约4万人。一些小的乡镇人口就更少了，有的只有1000人左右。
人都去哪里了？
从总体趋势看，这个县城的人口还在不断减少，一方面，新增人口从2024年的900人左右下降到2025年的800人上下。另一方面，县城就业机会快速减少，部分青壮年已经开始新一轮的外流。
目前县城的就业机会主要衍生于财政供养人员的消费。整个县城财政供养人员有9000人左右，包含在编在岗的5000人左右，退休的4000多人。近年来，地方政府也面临财政紧缩的情况，仅三公经费就砍掉了60%。在这种情况下，这些财政供养人员的可支配资源减少，消费能力自然也会下降，连带着相关行业的收益减少。最典型的就是餐饮业，目前大部分饭馆都处于不赚钱的状态，更新频率非常高。
除此之外，项目工程是县城的另一重要机会来源，而财政紧缩必然带来项目工程的减少。据从业者反映，2025年还有100多个项目挂网公开招标，今年就基本没有了，相关就业机会自然也减少了。原来一些主要靠项目工程为生的人都开始外出，甚至出国寻找新的机会。
工人在进行焊接作业。 资料图：新华社
地方产业发展方面，也没有什么起色，而且未来也很难看到有什么起色，导致就业机会增长空间有限。农业产业方面，养殖业在非洲猪瘟暴发后就不再成气候；旅游业虽然政府投入了大量资源，但是因为没有资源禀赋和区位优势，同样毫无起色。运输业全县有1.4万辆车，涉及4万人左右，目前处于平稳状态，不过因为经济下行，就业机会和收入都呈现出下降的趋势。
唯一拿得出手的生物医药产业，目前有20多家企业，但是真正有影响力的只有2家，一家是低附加值的医疗器械企业，另一家是主攻银屑病的药品企业，但因为本地并不具有区位优势或者资源禀赋，因此难以成气候，集群化发展空间有限。而且地方上依托税收优惠等政策来招商引资的空间也在被迅速压缩，产业发展缺乏后继之力，想要扭转就业形势的难度也很大。
另外，在上一轮教育城镇化推动下进城的群体，作为县城消费的另一主力，他们也面临着更大的现实压力。大部分家庭都是爷爷奶奶带着孩子进城，年轻人外出务工支持在家的老人小孩。他们的家底都不厚实，原本的积累都投入到买房（用于求学或者婚嫁）、建房、买车等大件消费中了。大多数家庭从事的都是建筑行业，这两年房地产下行，他们的收入自然也是减少了的。两个老人中一个老人回家务农，通过养鸡鸭和种各种果蔬供养进城生活的几口人，以减少开支，这也成为一种常态。
资本对下沉市场的攻略，也是造成县域就业机会压缩不可忽视的力量。数字经济发展带来的冲击显而易见，服装等快销品消费的线上化最具代表性。目前县城大部分年轻人都选择在线上买衣服，一些主攻下沉市场的APP触达中老年人后，这部分人也开启了全面的线上消费，进一步压缩了县城零售群体的就业空间。我们在东部地区调研时，就遇到过不少小老板，他们因为在老家镇上服装店开不下去，转而开始跟着年轻一代到东部地区做电商。
除了服装店以外，超市和杂货铺等也受到了很大的冲击。一个镇上的超市老板告诉我们，毛巾只能进5元以下的货，因为现在来线下买东西的人，都是那些不怎么上网、年纪非常大的老人，他们日常生活很节省，消费能力也有限。
而数字技术发展带来的就业机会转移，也没有惠及该县。能够从数字技术发展中受益的县市区普遍具有一个共同特征，即选择目前正在进行数字化转型的行业外出务工，比如服装产业。而且这些县市区的外出务工群体大部分采取同乡同业的模式进入市场，利用产业工人的集聚而形成区位优势。
即使如此，县城数字化转型的机会仍然是有限的。从在发达地区展开的调研来看，这类正在经历数字化转型的产业集群，为了实现整个供应链的快速联动，提升市场反映速度，其核心环节多会留在东部地区或者周边郊区，转移到中西部地区的环节和企业是十分有限的。
此外，县域人口持续流失，人口规模效应就需要新一轮的人口集中来支撑，而这也意味着新一轮的人口竞争。原本就没有人口规模优势、区位优势和资源禀赋的区域，将面临更加激烈的就业机会竞争和人口竞争。在市场经济高度发达且加快推动统一大市场的当下，这种人口与产业竞争的格局和不断集中的趋势，是依靠区域地方政府，乃至更高层级地方政府也难以扭转的。而且各地政府面临财力和债务规模的现实约束，难以再利用财政资源投入来扭转这一格局。
应该如何进行改革
在这一大背景下，在新生人口减少、财政紧缩和技术变迁等结构性力量的推动下，就业机会和人口新一轮的集中，已经成为必然趋势。人口小县会首先承受这些力量的冲击，因此开启改革是必然的，唯有通过结构性改革，才能够应对未来可能出现的一系列挑战。
改革先锋必然是党政机关和事业单位。2024年我国就开始推进人口小县的机构改革，核心思路是整合职能、精简机构、统筹资源，以应对财政压力和提升治理效能。我们调研的这个县，在总体编制数量不变的情况下，将职能相近的部门进行合并，例如将工信局、商务局、科技局整合为一个局，住建局、城管局、交通局也进行了“三合一”。
部门合并压缩了局级（正科级）领导职数，基层干部的上升通道迅速变窄。再加上疫情期间积累的未晋升的干部还没有消化完，因此就制造了大量能力出众、积极干事的中层领导干部晋升受挫，干部积极性受阻。
更大的现实问题是，县域干部正在遭受自上而下和自下而上的双重夹击。一方面，自上而下的任务、要求并没有因为人口减少、财政紧缩等减少降低，反而越来越多越高，考核也越来越刚性。以“群腐（群众身边的腐败问题集中整治）”为例，上级对各县按照各个领域和各个层级进行量化考核和隐性排名，而人口小县在量化考核面前显然没有优势。为此县域干部只能通过在特定领域打造亮点来弥补数量上的落后，否则就容易被上级批评问责。更为严峻的是，人口小县因为能做出的成绩有限，很容易在上级政府要抓负面典型的时候被“牺牲”掉，因此也更容易成为挂牌摘帽的重灾区。
这也意味着，在人口小县做干部，积极做事的干部反而面临更高的风险。这又不得不提当前地方政治的另一个扭曲状态：此前一轮的项目资源下乡，上级领导对各种资源分配都是有进度和打造亮点的要求，但是项目资源流动具有严格的流程规范，这使得上级领导的进度要求往往会与项目资源合规的进度要求存在张力，致使基层违规办事成为常态。
而违规办事必然要找自己人配合，这又进一步增加了任人唯亲的可能性，制造了更多的不合规。这意味着有能力想上进的干部大概率是要违规的。在问责压力向人口小县集中，且“被不合规”普遍化的情况下，县域范围内干部少，相互推诿引发的“内斗”现象愈发严重。而推出基层干部充当替罪羊来化解成绩不足的问责危机，也成为了不得已的选择，整个县域的政治生态变得更加混乱和浑浊。
另一方面，县域内部的治理环境也变得愈发复杂。虽然人口数量和治理资源在减少，但是内生的治理事务并没有减少。最直接的问题是，上一轮的县域城镇化进程中，大量的农民带着孩子被动进城，集中居住在县城的小区内。因为被动进城、小区质量参差等因素，加大了居住群体的家庭发展压力，导致物业费收取困难，物业公司普遍退出，小区内部矛盾纠纷数量快速攀升，治理压力迅速向社区、乡镇（中心镇）和各个部门转移。面对越发复杂的问题，即使是工作经历丰富的社区干部，也普遍感到力不从心。
干部群众正在小区院内召开“近邻奶茶会”。 资料图：新华社
再加上12345热线向县城下沉，部分群众利用AI工具和干部“对线”；自上而下的形式主义要求并没有因为多轮减负运动而减少；同时，投入到社区的财政资源不断被压缩，除了工资以外，原来社区的运转需要依靠向帮扶部门争取，财政紧缩规定每个部门上限是5000元，而原来一般是3万元。这一系列因素进一步打击了基层尤其是社区干部的积极性。
基层治理问题的解决，需要更加充分的群众动员。但是当前自上而下的要求与内生的治理事务之间存在巨大的冲突。最典型的是打造亮点和群众工作之间的冲突。对于人口小县而言，打造亮点是政绩的主要表现。但是由于亮点对于进度、成效的要求往往难以完全契合群众工作的效果、节奏，政府不得不对特定群众工作做出干预。
与此同时，为了加速打造亮点，速成的要求反而倒逼干部求着群众配合，最后即使是真正的经验，也异化成了形式主义。群众就沦为了配合干部的旁观者，对于干部和政府也失去了信任。群众对干部的信任危机，导致建立在弱干预基础上的群众工作和群众动员不再可能，干部的主体性也难以发挥，最终损耗了基层干部从做工作中获得积极反馈的可能性。
在这样的生态下，躺平和内卷在人口小县变得愈发普遍化。但问题是，在巨大的转型冲击下，人口小县的稳定过渡必然要依靠基层干部，依靠他们充分动员群众，来破解资源紧缩和治理问题增多之间的矛盾。如何在财政资源和编制等外部激励有限的情况下，利用有限资源来激发县域干部的积极性，将决定人口小县能否稳定转型。
该县一位有15年工作经验的老乡镇干部告诉笔者，解决上述问题的关键在于真正为基层减负，激发基层治理自主性。机构改革的重点应该在于如何做到因事设岗，从而将有限的人力物力资源用于解决当前县城最核心的问题。
更关键的是，考核要求亟需科学化改革，比如经济发展是否是评判企业的唯一标准；那些真正符合当地实际、制造就业的小微企业是否应该成为服务和保护的重点。此外，人口小县是否适配统一经济考核，是否要捆绑发展指标来激发人口小县的财政自主性，打造亮点的考核方式是否科学等等，这些问题在产业转型期都需要重新进行考量，也为当前大部分中西部欠发达县域提供了考量转型的方向。
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